Профессионально-личностное развитие государственных гражданских служащих министерства обороны российской федерации
Проведенное автором социологическое исследование, анализ нормативно-правовых актов и специализированной литературы позволили выявить основные проблемы, препятствующие эффективному профессионально-личностному развитию кадров государственной гражданской службы Министерства обороны Российской Федерации (далее – МО РФ).
Институт гражданской службы (как отдельный вид государственной службы) появился в рамках Министерства обороны в 2005 году, однако к настоящему времени сложились определенные особенности его функционирования. Так, система военного управления предполагает четко выстроенную управленческую вертикаль вплоть до отдельного батальона, роты, взвода, отделения. При этом функционирование гражданской службы в рамках военной службы предполагает построение ее только на федеральном уровне и невозможность внедрения на уровне военных округов, бригад.
Кроме того, для замещения ряда должностей центральных органов управления МО РФ по определению невозможно найти специалистов на рынке труда. Следовательно, возникает острая необходимость в использовании потенциала увольняемых военнослужащих, которые получают статус федеральных государственных гражданских служащих (далее – ФГГС) и продолжают трудиться. Однако здесь следует учитывать тот факт, что предельный возраст нахождения на ФГГС равен 60 годам[1].
В интересах становления института гражданской службы в рамках военной организации России сделано уже многое. Например, в 2008 году принят Федеральный закон о государственной гражданской службе в Российской Федерации, функционирует система дополнительного профессионального образования кадров (далее – ДПО), определен порядок присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы, принят и действует Кодекс этики и служебного поведения государственных гражданских служащих, проводится работа в сфере противодействия коррупции и т.д.
Но, процесс становления еще не окончен. Институт государственной гражданской службы МО РФ сталкивается с рядом проблем, которые затрудняют дальнейшее развитие и снижают эффективность его функционирования. Остановимся на некоторых из них подробнее.
1. Незавершенность формирования правового статуса государственных гражданских служащих Министерства обороны.
Несмотря на то, что первый этап Федеральной программа реформирования и развития системы государственной службы Российской Федерации (2009 – 2013 годов) предусматривал завершение разработки нормативно-правовых актов, связанных с реформированием государственной службы, тем не менее, совершенствование законодательства в данной сфере еще продолжается[2]. Так, в целях реализации государственных гарантий гражданским служащим, в развитие Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» должны были быть приняты федеральные законы об обязательном страховании, о медицинском страховании, о государственном пенсионном обеспечении государственных гражданских служащих[3]. Однако, этого на данный момент не произошло.
Непринятие вышеуказанных законов приводит к тому, что в рамках Стратегии социального развития Вооруженных Сил Российской Федерации (далее – ВС РФ) на период до 2020 года в отношении ФГГС предусмотрены мероприятия только в рамках ДПО. При этом в отношении гражданского персонала ВС РФ реализуются мероприятия в следующих сферах:
- досуг и возможность культурного развития;
- система физической подготовки и спорта;
- информационное обслуживание;
- торгово-бытовое обслуживание;
- система образования и повышения квалификации;
- медицинское и санаторно-курортное обеспечение;
- обеспечение безопасности трудовой деятельности;
- финансовое обеспечение гражданского персонала;
- социальная защита гражданского персонала Вооруженных Сил.
Между тем, в начале 2011 года были внесены изменения в Федеральный закон «Об обороне», в части касающейся личного состава: в соответствии с п. 1. ст. 12 гражданским персоналом Вооруженных Сил Российской Федерации являются как работники, так и федеральные государственные гражданские служащие. Видимо следует внести изменения и в Стратегию социального развития ВС РФ, а также в приказ МО РФ № 446 о мониторинге реализации данной Стратегии[4] в части, касающейся предоставления государственным гражданским служащим основных и дополнительных государственных гарантий.
Примечательно, что в настоящее время удовлетворенность основными социальными гарантиями достаточно низкая: наибольшую неудовлетворенность гражданские служащие высказали относительно получения ими единовременной субсидии на приобретение жилья (42,3%), медицинского страхования (34,7%), получаемого денежного содержания (29,6%), соблюдения режима труда и отдыха (24,8%), а также государственного социального страхования (23,3%) (рис. 1).
.gif)
[1] п. 2 ст. 21 Федерального закона от 27 июля 2004 года №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Консультант Плюс.
[2] Указ Президента Российской Федерации «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы в Российской Федерации (2009-2013 гг.)» // Консультант Плюс.
[3] Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 года №79-ФЗ «О государственной гражданской службе». Под ред. Козбаненко В.А., Медведева Д.А. – СПб.: Питер, 2007.
[4] Приказ МО РФ от 15.08.2008 г. №446 «Об утверждении Положения о мониторинге реализации Стратегии социального развития Вооруженных Сил Российской Федерации на период до 2020 года» // Консультант Плюс.
Рис. 1. Доля респондентов, ответивших «совершенно не удовлетворен» или «скорее не удовлетворен» относительно основных и дополнительных государственных гарантий государственных гражданских служащих МО РФ (в %)
Наиболее удовлетворены респонденты условиями, обеспечивающими исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом («не удовлетворены» лишь 7,2%), а также состоянием защищенности от насилия и угроз и других неправомерных действий («не удовлетворены» 11,8%). Таким образом, результаты исследования подтверждают необходимость совершенствования законодательства в сфере реализации основных и дополнительных государственных гарантий в интересах формирования социального статуса государственных гражданских служащих МО РФ.
2. Не менее актуальной выступает проблема недостаточности финансирования системы дополнительного профессионального образования федеральных государственных гражданских служащих МО РФ, не позволяющая им проходить повышение квалификации в соответствии с нормативно утвержденными сроками.
Автором были проанализированы ежегодные постановления и распоряжения Правительства РФ, регламентирующие государственный заказ на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку федеральных государственных гражданских служащих начиная с 2005 по 2012 годов. В качестве критериев анализа выступал объем средств, предусмотренных в федеральном бюджете на соответствующий период, а также численность федеральных государственных гражданских служащих, направляемых на обучение. Результаты по МО РФ были сопоставлены с аналогичными показателями Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее – МЧС) (табл. 1).
Прежде чем приступать к анализу приведенных в таблице данных, следует рассмотреть некоторые особенности финансирования ДПО государственных гражданских служащих МО РФ:
- до 2008 года деньги выделялись только по статьям «повышение квалификации» и «переподготовка»;
- ни разу в течение всего рассматриваемого периода деньги не выделялись по статье «стажировка»;
- с 2010 года в отношении ГГС МО РФ деньги выделяются только по статье «повышение квалификации», как наименее затратной (при этом, в отношении государственных гражданских служащих МЧС на протяжении всего рассматриваемого периода предусматривались средства не только на повышение квалификации, но и на переподготовку).
Постепенно снижается численность гражданских служащих МО РФ, направляемых на обучение (с 349 чел. в 2006 году до 170 чел. в 2012 году) и, соответственно, объемы финансирования (с 1 530 700 руб. в 2009 году до 1 296 500 руб. в 2012 году). Таким образом, в 2012 году в среднем на повышение квалификации одного ФГГС МО РФ выделяется 7 626,47 руб., а в МЧС – 7582,76 руб. (в 2005 году данные показатели были 4 277,41 руб. в МО РФ и 4 310,53 руб. в МЧС).
Таблица 1
Основные характеристики государственного заказа на дополнительное профессиональное образование федеральных государственных гражданских служащих
с 2005 по 2012 годы
|
Год
|
Выделенная сумма, руб.
|
Количество гражданских служащих, направляемых на обучение, чел.
|
||
|
МО РФ
|
МЧС
|
МО РФ
|
МЧС
|
|
|
2005
|
682 500
|
304 500
|
89
|
42
|
|
2006
|
1 043 000
|
835 800
|
349
|
111
|
|
2007
|
1 210 200
|
9 354 000
|
308
|
938
|
|
2008
|
1 036 940
|
5 004 650
|
266
|
815
|
|
2009
|
1 530 700
|
8 121 900
|
177
|
496
|
|
2010
|
1 319 000
|
4 140 000
|
180
|
303
|
|
2011
|
1 319 200
|
4 140 000
|
180
|
410
|
|
2012
|
1 296 500
|
4 056 800
|
170
|
504
|
В соответствии с ч. 5 ст. 62 ФЗ «О государственной гражданской службе РФ», повышение квалификации ГГС осуществляется не реже одного раза в три года. Зная примерную численность ФГГС МО РФ в 1590 человек[1], можно рассчитать, что в год ДПО должны проходить не менее 500 человек.
Между тем, сопоставляя численность ГГС, запланированных для прохождения ДПО, и реально прошедших ее, можно отметить, что они не совпадают (рис. 2).
[1] Данные о численности государственных гражданских служащих в федеральных государственных органах за январь-сентябрь 2011 года / Федеральный портал управленческих кадров //
.gif)
Рис. 2. Соотношение между запланированным и фактическим количеством ГГС МО РФ, прошедших переподготовку и повышение квалификации по годам (в %)
Следует учитывать, что столь значительное различие между запланированным числом ФГГС и реально прошедшими ДПО достигается, в основном, за счет отказа от более дорогостоящих видов ДПО (переподготовки, стажировки), а также за счет уменьшения числа часов, отводимых на повышение квалификации с 72 до 18 часов.
Показательно, что после составления индивидуальных планов профессионального развития гражданских служащих была составлена предварительная программа профессионального развития гражданских служащих на 2012-2014 годы. Выяснилось, что распределение по годам следующее: в 2012 году хотели бы пройти ДПО 561 человек, в 2013 году – 182, в 2014 году – 169. Однако, учитывая ограниченность финансирования и опыт прошлых лет, становится очевидным, что переподготовить более 500 человек невозможно, при этом в последующие годы, наоборот, будет недобор. В связи с этим Департаментом ГГС МО РФ было проведено перераспределение путем перемещения части ФГГС на 2013 и 2014 годах и составлена программа профессионального развития кадров на 2012 год. В результате запланировано, что в 2012 году пройдут ДПО 278 ФГГС (при нормативно утвержденной численности в 170 человек).
Таким образом, если исходить из нормативно предусмотренной численности ФГГС МО РФ, направляемых на ДПО и при сохранении существующей тенденции (170 чел. в год) всех ФГГС МО РФ, то реально переподготовить их можно лишь за 8,5 лет. Фактическое же число ФГГС, прошедших переподготовку и повышение квалификации, составляющее в среднем 275 человек в год, позволяет прогнозировать повышение квалификации всеми ФГГС за 5,5 лет. Это означает, что в первом, что во втором случае нормативно утвержденный срок значительно завышен. По данным проведенного автором в конце 2011 года социологического исследования, в настоящее время 17,8% ФГГС проходили повышение квалификации более трех лет назад. Еще 15,2% делали это в 2009 году, следовательно, уже в 2012 году они должны это сделать вновь.
В качестве основного предложения по преодолению рассмотренной проблемы можно отметить необходимость значительного увеличения финансирования ДПО ФГГС МО РФ. Учитывая маловероятность подобного управленческого решения, следует рассмотреть и альтернативные варианты решения проблемы. В качестве основного из них выступает необходимость развития иных форм обучения, направленных на повышение профессионально-личностного развития кадров гражданской службы МО РФ, таких как наставничество, самообразование, встречи и обмен опытом с коллегами и др.
Для этого необходимо разработать Концепцию кадровой политики МО РФ. Опыт подобной работы уже имеется в Федеральной налоговой службе, Минздравсоцразвития России, других органах исполнительной власти. В данной Концепции необходимо предусмотреть мероприятия в отношении не только военнослужащих, но и федеральных государственных гражданских служащих и работников. Ведь даже в условиях недостатка финансирования задачу по поддержанию уровня квалификации, необходимого для надлежащего исполнения должностных обязанностей, которая входит в основные обязанности гражданского служащего, никто не снимает.
3. Следующей проблемой выступаетнеобходимость научной обоснованности процесса профессионально-личностного развития кадров государственной гражданской службы МО РФ. Видится необходимым обратить внимание на тот факт, что до сих пор нет ни одного диссертационного исследования, посвященного проблемам функционирования института государственных гражданских служащих в рамках Минобороны России. В этой связи обращают на себя внимание работы, затрагивающие проблемы развития кадров в рамках других силовых ведомств. Так, например, Диденко С.Л., исследуя процессы управления развитием профессиональной компетентности кадров МЧС России, приходит к выводу, что использование методов и средств социологической науки позволяет объективно оценить степень успешности профессионального и личностного роста гражданских служащих в условиях военной организации[1].
Отсутствие научной обоснованности процесса становления и развития гражданской службы МО РФ не только замедляет его, но и может привести к стагнации всей системы ГГС.
4. Еще одной проблемой развития государственной гражданской службы МО РФ и ее кадрового состава выступает конфликт интересов. Это ситуация, при которой личная заинтересованность ГГС влияет на объективное исполнение их должностных обязанностей, и вводит в противоречие личную заинтересованность и интересы граждан, и в целом государства.
По данным авторского исследования, в качестве факторов, сдерживающих повышение доверия общества к гражданской службе, респонденты, наряду с недобросовестным исполнение должностных обязанностей (32%), отмечали именно конфликт интересов (24,7%). При этом только 4% из них отметили, что сами попадали в ситуацию, когда их личная заинтересованность мешала добросовестно исполнять должностные обязанности.
Основными причинами конфликта интересов гражданские служащие считают отношение к государственной службе как к средству личного обогащения (28,4%), деформированная система ценностных установок и ориентаций гражданских служащих (25,6%), а также ненадлежащая система государственных гарантий (20%)
В целом конфликт интересов выступает одной из актуальных проблем, затрудняющих дальнейшее институциональное развитие государственной гражданской службы, в том числе и в рамках МО РФ. Его решение возможно через дальнейшее закрепление принципов гражданского служения обществу и государству, формирование этических норм исполнения должностных обязанностей, нравственных основ служебного поведения[2].
Существует еще целый ряд проблемных аспектов, которые необходимо решить в интересах дальнейшего институционального становления и развития ФГГС МО РФ.
Во-первых, в условиях ограниченного финансирования, повышения интенсивности службы, активного внедрения новых информационных технологий в повседневную жизнедеятельность гражданских служащих, необходимо повышать роль самообразования. Актуальность ему придает и тот факт, что в индивидуальном плане профессионального развития государственного служащего на 3 года одни год отводится ДПО, а остальные два – это самообразование. Примечательно, что в графе «продолжительность ДПО» гражданские служащие указывают количество часов, которые они могут выделить на конкретный его вид. Так, если на повышение квалификации они отводят 73 часа, то на самообразование 18-20 часов. Между тем, самообразование – это непрерывный процесс. Необходимо либо внести изменения в типовую форму индивидуального плана профессионального развития, либо разъяснив гражданским служащим сущность самообразования, указывать «в течение всего периода», вместо конкретного количества часов.
Сами ГГС понимают под самообразованием процесс развития профессиональных качеств (41,6%), личностных (8,6%), профессионально-личностных (37,8%), а еще 12% – затруднились ответить.
Во-вторых, руководители органов управления с неохотой направляют ГГС на учебу, что приводит к снижению уровня их профессиональных знаний и навыков, необходимых для исполнения должностных обязанностей. Это, в свою очередь, приводит к снижению качества функционирования системы государственной гражданской службы в МО РФ. Примечательно, что руководители, которые сами регулярно проходят повышение квалификации, с большим пониманием относятся к данной проблеме и активнее участвуют в процессе профессионального развития своих подчиненных.
В-третьих, существующий в настоящее время должностной регламент предъявляет требования к должности, а не к личности. А требования к личности имеют не только профессиональную направленность. Есть еще этическая (нравственная, моральная) составляющие. В новых образовательных стандартах это предусмотрено. Так, если раньше рассматривались знания, умения и навыки выпускников, то теперь профессиональные и общекультурные компетенции. Отсюда возникает необходимость пересмотра, не только основных квалификационных требований, предъявляемых к кандидатам, что неизбежно повлечет внесение изменений в ряд нормативно-правовых актов (в частности, в федеральный закон о государственной гражданской службе), но и в целом роли личности в управленческом процессе. Постепенно необходимо уходить от исполнительской функции личности и делать ее полноправным участником управления.
В заключение следует отметить, что в данной статье рассмотрены лишь некоторые проблемы профессионально-личностного развития государственных гражданских служащих МО РФ. Автор не претендует на исчерпывающий перечень проблем, однако решение уже выявленных необходимо в интересах дальнейшего институционального развития федеральной государственной гражданской службы МО РФ и эффективного профессионально-личностного развития ее кадров.
